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原標(biāo)題:多地養(yǎng)老金吃緊 財(cái)政兜底模式亟待轉(zhuǎn)型 “基金可持續(xù)性較差”已經(jīng)成為中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一塊“心病”。在財(cái)政“緊日子”與人口老齡化疊加效應(yīng)的影響之下,養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支不平衡的狀況正在向全國多地蔓延。 《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者近日在地方調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn),一些勞動(dòng)力輸出地區(qū)養(yǎng)老金收支狀況進(jìn)一步惡化,必須依靠轉(zhuǎn)移支付和省級(jí)調(diào)劑金才能實(shí)現(xiàn)“保發(fā)放”,但由于財(cái)政收入增速在放緩,各級(jí)財(cái)政對(duì)養(yǎng)老金的補(bǔ)助也存在不同程度的力不從心,地方急盼中央養(yǎng)老保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)方案盡快出臺(tái)。 養(yǎng)老保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)進(jìn)行了兩年多的時(shí)間,據(jù)本報(bào)記者了解,個(gè)人賬戶何去何從是當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度頂層設(shè)計(jì)的一大難點(diǎn)。此前有關(guān)部門曾一度討論實(shí)施“名義賬戶”制度,但后來遭到不同層面的反對(duì)而沒有了下文。 本報(bào)記者采訪的多位專家表示,養(yǎng)老保險(xiǎn)基金不可持續(xù)早已不能靠對(duì)當(dāng)前制度的縫縫補(bǔ)補(bǔ)來解決,必須從根本上改變“社會(huì)統(tǒng)籌+個(gè)人賬戶”的混賬(即統(tǒng)賬結(jié)合)運(yùn)行模式,盡快把社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶分離——社會(huì)統(tǒng)籌由政府兜底;個(gè)人賬戶明晰產(chǎn)權(quán),交由市場運(yùn)營。 中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授李珍表示,統(tǒng)賬結(jié)合的混合模式模糊了政府和個(gè)人責(zé)任的邊界。若將個(gè)人賬戶變成自愿性的養(yǎng)老制度,可以減少效率損失,降低養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率,有利于發(fā)展多支柱養(yǎng)老金體系。 李珍還表示,當(dāng)前職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)狀況堪憂,僅僅靠統(tǒng)賬分開是不夠的,須多管齊下才能增加制度的長期可持續(xù)性。 養(yǎng)老金收支不平衡范圍擴(kuò)大 近年來,養(yǎng)老保險(xiǎn)基金一直保持著支出增幅大于收入增幅的態(tài)勢,收支矛盾日漸突出。 財(cái)政部16日公布的《關(guān)于2014年全國社會(huì)保險(xiǎn)基金決算的說明》顯示,2014年企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入23273億元,比上年增長11.9%;支出19797億元,增長18.6%。支出比收入增幅高6.7個(gè)百分點(diǎn)。 從全國賬面上來看,企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金2014年收入大于支出,不僅本年收支結(jié)余3476億元,而且滾存結(jié)余30376億元,收支狀況保持正常運(yùn)行。 但實(shí)際的情況是,由于中國養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次仍然比較低,養(yǎng)老保險(xiǎn)基金分散在2000多個(gè)統(tǒng)籌單位中。全國企業(yè)職工養(yǎng)老金的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)并不能反映出部分地區(qū)養(yǎng)老金收支惡化的態(tài)勢。 “我覺得養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在我們這里困難重重!蹦硸|部沿海省份地級(jí)市的一位社保局長近日對(duì)本報(bào)記者表示。 作為東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的欠發(fā)達(dá)地區(qū),該市養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支缺口逐年擴(kuò)大——在支出方面,企業(yè)養(yǎng)老金“11連漲”讓基金不堪重負(fù);在收入方面,擴(kuò)面艱難而且斷保人數(shù)大增,基金缺乏穩(wěn)定的收入來源。 這位社保局長稱,養(yǎng)老金的連年上漲一方面導(dǎo)致基金向退休人員支付更高的待遇,另一方面又使在職職工和退休人員的收入出現(xiàn)“倒掛”,退休之后會(huì)比在職時(shí)高幾百元,早退的拿得比晚退的還要多,企業(yè)職工都想辦法要盡早退休。 此外,養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入端的增長跟不上支出端的增長。由于省政府制定的繳費(fèi)基數(shù)過高,即使按照60%征收,繳費(fèi)基數(shù)仍然高于有些縣市企業(yè)職工的實(shí)際收入,擴(kuò)面難度非常大。 “為了配合政府完成年底擴(kuò)面的任務(wù),有些企業(yè)就先交一個(gè)月然后再退保!边@位局長說,更多的企業(yè)則改變用工方式,不直接招工或是干脆就遷到外地去了。 在這種雙重壓力下,基金收支狀況嚴(yán)重惡化,即使用光了個(gè)人賬戶的資金和全部滾存結(jié)余,當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)仍然收不抵支。 本報(bào)記者了解到,今年該市養(yǎng)老金收支缺口超過30億元,該市已經(jīng)向省里申請(qǐng)省級(jí)調(diào)劑金,目前省里只確定給不到20億元,剩下的缺口如何補(bǔ),還是未知數(shù),而且省里調(diào)劑金撥付到賬又比較慢,他們不得不占用其他資金來實(shí)現(xiàn)“保發(fā)放”的目標(biāo)。 近日出版的《黨的十八屆五中全會(huì)建議學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》透露了官方的一個(gè)統(tǒng)計(jì)數(shù)字:2014年,企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金扣除財(cái)政補(bǔ)助后,當(dāng)期收不抵支省份達(dá)到22個(gè)。這一數(shù)字在2011年為12個(gè)。 人社部今年7月公布的《中國社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告2014》(下稱《報(bào)告》)還顯示,即使包含財(cái)政補(bǔ)助,2014年已有河北、黑龍江、寧夏三省份企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支。不止一位曾在基層調(diào)研的學(xué)者告訴本報(bào)記者,在中國一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),動(dòng)用失業(yè)保險(xiǎn)基金、工傷保險(xiǎn)基金等有結(jié)余的基金來實(shí)現(xiàn)退休人員養(yǎng)老金的“保發(fā)放”已經(jīng)是公開的秘密,地方官員自嘆為這種資金周轉(zhuǎn)擔(dān)著“掉烏紗帽”的風(fēng)險(xiǎn)。 養(yǎng)老金收支矛盾加劇也引起了中央高層的關(guān)注。財(cái)政部部長樓繼偉近日撰文稱,社會(huì)保險(xiǎn)制度沒有體現(xiàn)精算平衡原則,基金財(cái)務(wù)可持續(xù)性較差!笆濉睍r(shí)期,企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出年均增長18.6%,收入年均增長12%,支出比收入增幅高6.6個(gè)百分點(diǎn)。 《報(bào)告》披露的數(shù)據(jù)還顯示,2013年是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支不平衡的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。 在這一年中,企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)當(dāng)期結(jié)余(總收入減去總支出)首次出現(xiàn)凈減少,從2012年的4354億元降低到了4108億元,減少256億元;2014年凈減少的幅度繼續(xù)加大,從4108億元降低到了3548億元,減少了650億元。 當(dāng)期結(jié)余的大幅減少,意味著企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的運(yùn)行壓力正在加大,一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和勞動(dòng)力流出省份的養(yǎng)老基金對(duì)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依賴度也在進(jìn)一步提高。 從“統(tǒng)賬結(jié)合”走向“統(tǒng)賬分離” 養(yǎng)老保險(xiǎn)基金對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付依賴程度的加深,讓在“新常態(tài)”下收入增速已回落到個(gè)位數(shù)的各級(jí)財(cái)政頗感壓力。2014年,全國一般公共財(cái)政收入僅增長8.6%,但中央財(cái)政對(duì)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)助就增長了19.3%。 《報(bào)告》顯示,2014年,中央財(cái)政補(bǔ)助為3027億元,占企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入的13%,比上年增長491億元,增長19.3%;比2009年增加1807億元,這5年平均增長率為19.9%。 樓繼偉認(rèn)為,下一步將進(jìn)一步深化社會(huì)保障特別是社會(huì)保險(xiǎn)制度改革,要按照精算平衡的原則,促進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)基金自求平衡,實(shí)現(xiàn)制度長期穩(wěn)定運(yùn)行。 然而,這是一個(gè)艱巨的挑戰(zhàn)。中國政法大學(xué)法和經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心教授胡繼曄對(duì)本報(bào)記者表示,社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶混賬管理必然帶來責(zé)權(quán)不分,政府的責(zé)任只會(huì)越背越重。 《社會(huì)保險(xiǎn)法》將政府補(bǔ)助作為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的法定來源之一,并且明確規(guī)定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)支付不足時(shí),政府給予補(bǔ)助。 胡繼曄表示,當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不可持續(xù)的根源就在于社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶的混賬管理,本想發(fā)揮兩種制度的優(yōu)勢,但實(shí)際上卻承受了兩種制度的劣勢,地方養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行中所遇到的種種死結(jié)都與此相關(guān)。 中國1997年開始實(shí)施的“統(tǒng)賬結(jié)合”基本養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行模式,其初衷是將社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶的優(yōu)勢發(fā)揮出來,目的是實(shí)現(xiàn)預(yù)期穩(wěn)定和多繳多得。但在制度的實(shí)際執(zhí)行中,混賬管理導(dǎo)致個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行,使這一制度名存實(shí)亡。 李珍表示,在現(xiàn)有的制度結(jié)構(gòu)下,既想要公平,又想要效率,就將具有共有產(chǎn)品性質(zhì)的社會(huì)統(tǒng)籌和具有個(gè)人所有制性質(zhì)的個(gè)人賬戶綁在一起,謂之“制度創(chuàng)新”。個(gè)人賬戶計(jì)息率過低,導(dǎo)致養(yǎng)老金水平下降,社會(huì)總福利也在下降。 “經(jīng)過18年的實(shí)踐,證明統(tǒng)賬結(jié)合這種模式應(yīng)該改革!焙^曄說。 胡繼曄建議,盡快修改《社會(huì)保險(xiǎn)法》,將社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶分離,將社會(huì)統(tǒng)籌作為第一支柱,降低費(fèi)率提高繳費(fèi)剛性,由政府兜底,促進(jìn)制度公平;將分離后的個(gè)人賬戶和企業(yè)年金、職業(yè)年金一起作為第二支柱,完全由企業(yè)和個(gè)人來承擔(dān)責(zé)任。 《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者也從知情人士處獲悉,中央正在制定養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的方案,雖然具體是真正意義上全國統(tǒng)收統(tǒng)支,還是像省級(jí)統(tǒng)籌一樣只是建立調(diào)劑金制度還不得而知,但有一點(diǎn)應(yīng)該可以確定,全國統(tǒng)籌只會(huì)統(tǒng)籌基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分,個(gè)人賬戶還會(huì)留在地方,這也就意味著未來社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶將有實(shí)質(zhì)性的分離。 解決可持續(xù)性需多管齊下 近年來,隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)務(wù)壓力與日俱增,政府也提出了一些解決之道。 樓繼偉在近日的文章中提出了建立更加公平、更可持續(xù)的社會(huì)保障的六個(gè)主要任務(wù),包括完善個(gè)人賬戶制度,實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌,豐富社會(huì)保險(xiǎn)基金收入來源渠道,漸進(jìn)式延遲退休年齡,加快發(fā)展補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn),建立基本養(yǎng)老金合理增長機(jī)制等。 李珍表示,這些舉措對(duì)制度的可持續(xù)性將起到正面作用,但仍需要有更多的改革提上日程。除了統(tǒng)賬分離外,還需要政府盡快對(duì)轉(zhuǎn)制成本進(jìn)行“明債明還”,提高職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的交費(fèi)年限,增加繳費(fèi)人的義務(wù)等。 “實(shí)踐已經(jīng)證明,同一個(gè)制度里廣覆蓋、;、可持續(xù)不可兼得,政府應(yīng)該放棄把所有人都放到一個(gè)制度中的設(shè)想!崩钫浣ㄗh,建立兩個(gè)制度,讓企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“高進(jìn)高出”,另外建立國民養(yǎng)老金制度,實(shí)現(xiàn)“低進(jìn)低出”。 |
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